“十五五”时期，我国面临的国际国内经济形势将更为复杂，扩大内需具有极其重要的意义。在扩大内需的过程中，促进服务消费具有极其重要的意义。无论是从国际经验来看，还是从居民需求变化来看，服务消费都代表了我国消费结构升级的趋势。无论是在消费模式上，还是在供给特征上，服务消费与实物消费都有不同之处。展望“十五五”时期，我国服务消费呈现新的特点。有研究者指出，我国服务消费正呈现“更多、更快、更好、更省”的鲜明特征，其背后的原因是数智技术对服务创新的全面渗透。

       从政策上看，服务消费正在成为国家促消费政策的重点。2024年8月，国务院出台了《关于促进服务消费高质量发展的意见》，这是国家层面首部关于服务消费的专项意见，对引领与指导未来一段时间我国服务消费高质量发展具有重要意义。之后，中央部委与地方层面均出台了相应的政策，促进服务消费的政策体系日益完善。可以预期，在需求推动、供给优化、政策支持与技术渗透等背景下，“十五五”时期的服务消费将呈现新的特征。

       一、服务消费的现状

       （一）服务消费总量持续增长，占比持续提升

       如表1所示，从整体来看，我国服务消费呈现快速增长的趋势。2013-2024年，居民人均服务消费支出从5246元提升至13016元，增长了148.1%；占人均消费支出的比重从39.7%提升到46.1%，提高了6.4个百分点；服务消费增量占全部消费增量的比重为51.8%。从增长趋势上看，我国服务消费增长速度已快于消费整体增速。2013-2024年，我国服务消费增长率（148.1%）快于消费总体增长率（113.5%），也快于居民收入增长率（125.6%）。从分年度数据来看，2013-2024年，除了新冠疫情特殊情况（2020年、2022年）之外，其余年度服务消费增速均快于消费增速与收入增速。

       如表2所示，从服务业内部消费结构来看，服务消费有着由生存型向享受型和发展型变化的趋势，即交通通信等消费支出的比重有下降趋势，而医疗保健等消费支出的比重有上升趋势。田野利用经济合作与发展组织2023年版全球投入产出表数据的研究表明，我国服务消费向享受型和发展型变化的趋势明显，1995-2020年，生存型服务消费和发展型服务消费占最终需求的比重分别从5.95%、6.95%增长至9.36%、11.35%，享受型服务消费占最终需求的比重从0.52%增长至0.77%。

       （二）服务消费政策体系日益完善

       近年来，服务消费得到了党和国家的高度重视。2024年8月出台的《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》，提出了“挖掘基础型消费潜力”“激发改善型消费活力”“培育壮大新型消费”“增强服务消费动能”“优化服务消费环境”“强化政策保障”等六个方面20项重点任务，为我国进一步推动服务消费增长提供了方向指导。

       进入2025年，服务消费得到中央的更大关注。4月25日中共中央政治局会议提出，“大力发展服务消费”“设立服务消费与养老再贷款”，而此前发布的《提振消费专项行动方案》第三部分“服务消费提质惠民行动”共有六条纲领性的规定。之后，商务部等九部门联合印发《服务消费提质惠民行动2025年工作方案》，从加强政策支持、开展促进活动、搭建平台载体、扩大对外开放、强化标准引领、优化消费环境等六个方面，提出48条具体任务举措，既涵盖了餐饮、住宿、健康、文化娱乐、旅游休闲、体育赛事等主要行业领域，也包括了旅游列车、空中游览、跳伞飞行、超高清电视、微短剧等新业态、新场景。值得关注的是，该工作方案对增加优质服务供给高度重视，提出要在家政、养老、托育、健康等消费潜力大的领域扩大优质供给，从而实现供需两端发力，扩大服务消费。

       2025年9月，商务部等九部门联合印发《关于扩大服务消费的若干政策措施》，针对服务消费领域的一些重点问题，例如，以开放促进服务消费等方面，提出了专项措施。该文件也与中央的其他重大战略部署相互配合。例如，在应用人工智能（AI）新技术促进服务消费方面，该文件与《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》中关于“人工智能+”消费提质的内容相呼应，提出“开展‘人工智能+消费’典型应用案例推荐，持续打造信息消费新产品、新场景、新热点”；在体育消费方面，该文件与国务院办公厅印发的《关于释放体育消费潜力进一步推进体育产业高质量发展的意见》相呼应。该政策措施还在以开放促进服务消费方面有所突破，提出“推动互联网、文化等领域有序开放”“扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”“鼓励引进国外优秀体育赛事”等。

       （三）服务消费数智化水平不断提升，业态持续创新

       服务消费具有无形性、体验性、同步性等特征，数智技术在服务消费领域有着更大的应用空间。服务消费的无形性与同步性，使消费者在消费之前无法对服务质量进行评估，因此，在提升服务质量方面，需要有不同于实物消费的机制。而数智技术可以通过服务前大数据应用、服务中过程监测、服务后评价等机制，提升服务质量，从而优化服务消费环境。因此，数智技术对服务消费有显著的促进作用。数智技术也推动了平台经济发展，平台能够建立信任机制，解决服务消费中信任机制难以建立的问题，从而使需要强信任机制的服务领域能够快速发展。数智技术和社交媒体也改变了服务消费的主观效用评价机制，使服务消费具备更多的社交功能，通过实现服务消费过程中的社交、炫耀、关注等价值，增强了服务消费的主观效用，这也将促进服务消费。数智技术与服务消费领域的深度融合，带来大量服务消费的新模式、新业态，能够更好地匹配服务需求，从而推动了服务消费的发展。以餐饮外卖为例，数智技术与餐饮业的融合使餐饮消费更为便利，扩大了餐饮经营者的服务半径，促进了餐饮消费。2015-2024年，中国餐饮外卖市场规模从1250亿元上升至1.5万亿元，年均复合增长率高达28%，外卖占餐饮业的比重也上升到了26%。服务消费的数智化已全面渗透到社会生活的各个方面。

       从整体上看，我国服务业数智化水平持续提升，服务业也成了我国数字经济渗透率最高的产业。根据中国信息通信研究院的数据（表3），2023年，我国服务业数字经济渗透率为45.6%，较2016年提升了16个百分点，是三大产业中数字经济渗透率最高的；同年，工业和农业的数字经济渗透率仅分别为25.0%和10.8%。服务业的数智化带动了服务消费的线上化。笔者根据公开数据计算的结果显示，近年来，我国服务类消费网络零售额保持快速增长态势，从2011年的约800亿元增长至2024年的约2.44万亿元，占网络零售消费额的比重则从约10%上升至15.7%。

       （四）下沉市场服务消费快速发展

       由于收入水平、消费条件、消费环境等方面的不同，我国高线城市消费模式与下沉市场消费模式存在着一定的差异。从服务消费来看，我国下沉市场的服务消费呈现总体水平较低、增速较快的特点。

       从城乡比较来看，我国农村地区服务消费呈现人均消费水平较低、增长较快的特征。如表4所示，2013-2024年，我国农村居民人均服务消费额从2567元增长至7767元，增长了5200元，增长率为202.6%，快于城市（117.1%）和全体居民（148.1%），也快于农村总体消费增长率（157.6%），在农村居民消费中的比重也从34.3%增长至40.3%，增长了6个百分点。农村地区服务消费的快速增长，使其与城市的差距也日益缩小。2013年时，农村居民人均服务消费额相当于城市的三分之一，到2024年时，已接近一半（46.4%）。这些数据反映了下沉市场的服务消费市场在日益完善，服务设施等正在优化。例如，美团数据显示，截至2025年3月底，县域餐饮、休闲娱乐门店数同比分别增长4.5%和23.0%，占全国相应类别门店总数的比重分别达到37.5%和35.8%，较2024年一季度末分别提高1.3和3.2个百分点。这些因素带动了下沉市场服务消费的快速增长。2025年第一季度，县域餐饮堂食、餐饮外卖、休闲娱乐消费对全国消费的贡献率分别为15.8%、20.4%和15.2%，较上年同期分别提高1.3、0.6和1.9个百分点。其中，在2025年春节假期，县域地区餐饮堂食、休闲娱乐消费同比分别增长23.4%、40.8%，增速高于全国总体水平。农村居民在旅游等领域的消费呈现快速增长的趋势。根据国内旅游抽样调查统计结果，2024年，农村居民国内出游人次为12.45亿，同比增长9.9%；出游花费8300亿元，同比增长12.2%。

       农村居民服务消费的快速增长也提升了以县域为代表的下沉市场服务消费的吸引力。美团数据显示，2025年第一季度县域地区的外来消费贡献率为27.0%，较上年同期提升0.7个百分点。与此同时，在县域地区，一季度省外游客的餐饮堂食、休闲娱乐消费同比增速较省内其他城市游客分别高出1.9、1.6个百分点。2025年第三季度外来游客在县域地区的到店消费频次同比增长39.1%。

       （五）银发服务消费等新服务消费领域开始兴起

       根据国家统计局的数据，截至2024年底，我国60岁及以上老年人口达到3.1亿，占总人口的22%；65周岁及以上老年人口2.2亿，占总人口的15.6%。老龄化进程的加快推动我国银发服务消费兴起。老年人群实际上处在动态变化中，不同年龄段群体对服务消费的需求存在差异。低龄老年人相对而言具有较强的消费能力，且收入稳定，健康状况较好，对旅游、文化、娱乐等方面有较高的需求；高龄老年人对健康、养老、护理、照料等服务需求较大。

       老年人的可支配收入较高，财务负担较轻，时间充裕，正在成为消费的新增长点。全国老龄工作委员会的数据显示，2024年，银发旅游人数已占全国旅游总人数的20%以上。同时，银发旅游的增长速度也超过了整体市场，美团数据显示，2025年第一季度，50~55岁、55岁以上的老年游客数量较2024年同期分别增长18.7%和30.3%，显著高于其他年龄段人群的增速。2025年第一季度这两个年龄段的老年人群体，跨城消费的比重分别为21.9%和22.4%，较上年同期分别提升0.8个百分点和1.6个百分点，显著高于其他年龄段群体的提升幅度。

       健康服务消费也具有较大的增长潜力。国家卫生健康委员会的数据表明，60岁及以上老年人慢性病的患病率超过78%，以此推算，我国慢性病老人的数量超过2.4亿。这意味着与慢性病管理等相关的健康服务消费将快速增长。

       二、“十五五”期间服务消费的趋势

       （一）服务消费增长将快于消费大盘，比重仍有提升空间

       从服务消费发展规律及国际比较来看，“十五五”期间服务消费仍有较大的增长空间，服务消费的增长率将比整体消费的增长率年均高出1个百分点左右，预计到2030年，服务消费占全部消费的比重将达到50%以上。这与已有的一些结论相似。田野指出，依据国际经验，2030年，预计中国服务消费占最终需求的比重为31.99%，与中国人均国内生产总值为1万美元时的水平相比，增长约10个百分点，对中国经济增长的贡献率有望达到33.64%。这意味着服务消费仍有巨大的提升空间。中国（海南）改革发展研究院课题组和迟福林认为，根据我国服务消费发展趋势，到2030年我国人均服务消费将超过2万元，占人均消费的比重将超过50%。摩根士丹利发布的报告《消费2030：“服务”至上》显示，到2030年，中国消费的一个重要特征就是服务消费的崛起，根据报告的测算，2021-2030年，中国的消费年均增长率为7.9%，其中服务消费年均增长率为9.2%，实物消费年均增长率为6.7%；服务消费在全部消费中的比重将持续上升，从2019年的45%提升到2030年的52%。“十五五”期间服务消费将保持较快增长的动力首先来源于服务消费的特性。既有的研究证据表明，服务消费的收入弹性大于1（拉加和谢科特，2012）；根据国家统计局公开的数据测算，2014-2024年我国服务消费的平均收入弹性超过1.5。

       从消费结构来看，我国耐用消费品的排浪式发展阶段已过，服务消费将成为消费增长的主动力。如表5所示，我国大部分耐用消费品在2020年之前就达到了消费顶峰。2024年在“以旧换新”等国家政策刺激下，耐用消费品重新出现了增长。然而，由于耐用消费品的特性，这种政策刺激带来的消费增量难以持续。2025年8月，因为部分地区政策支持力度减弱，与家电、汽车等相关的以旧换新品类销售开始增长乏力。家用电器和音像器材类产品8月份的消费额仅为861亿元，较1-7月的平均消费额（1136亿元）下降了24%。汽车类消费1-8月总体增速为0.5%，8月当月为3849亿元，较1-7月的平均消费额（4466亿元）下降了14%。从横向比较来看，我国耐用消费品的消费量与发达国家相比虽有差距，但差距并不如想象的那么大。在家电等领域，我国与发达国家的消费差距要远小于国民收入的差距。

       从消费者微观偏好来看，消费服务化迹象已经非常明显。中国人民银行《2025年第二季度城镇储户问卷调查报告》的数据表明，在消费者的支出预算方面，位列前四位（旅游、教育、医疗保健、社交文化和娱乐）的都属于服务消费。如表6所示，麦肯锡的消费者调研表明，消费者将更多的钱投入与服务、体验相关的消费中。

       从经济学理论来看，服务消费的兴起与市场生产、社会生产替代家庭生产的大趋势有关，很多服务在社会化生产过程中实现了货币化。Bridgman等调查了43个发展中国家的家庭生产情况，他们发现，随着人均收入的提高、受教育年限的增加和女性劳动参与率的提升，家庭生产时间将越来越短，家庭倾向于向社会购买服务，这将促进服务消费的增加。钟粤俊等研究发现，中国城市（特别是大城市）的家庭正在加快服务外购的步伐，增加市场化服务消费，这种新的消费模式能够提高福利和劳动生产率。可以预期，在“十五五”时期，我国服务生产从家庭生产向社会化生产的转型步伐将加速，这将促进我国服务消费的进一步发展。

       （二）数智技术向服务消费领域全面渗透

       “十五五”时期，数智技术在服务消费领域的应用将更加深入。一是人工智能等技术将进入服务的全过程，提升服务消费的效率。随着人工智能技术的演进，数智技术将在服务消费的交互界面、服务过程辅助、售后服务等多方面发挥作用，成为服务消费的重要技术保障。服务消费体系在整体上可分为生产、交易和交互，生成式人工智能能够打破人机沟通交流的障碍，从而推动服务效率提升。语言任务在人类工作中占据重要地位，在服务消费过程中，语言任务的时间更长，引入人工智能可以实现更好的消费体验。例如，在教育培训领域，人工智能的渗透步伐正在加快。像餐饮消费这种传统领域，也出现了以人工智能应用为主要方向的无人餐厅。在家庭服务领域，随着服务机器人（人形机器人）技术的进步以及规模化生产，服务机器人将开始进入千家万户。在内容生产方面，到2030年，将有90%的电影由AI生成（从文本到视频），而2022年这一比例为0%。目前，首个人工智能演员蒂莉·诺尔伍德已与经纪公司签署合同。一些研究表明，随着服务业数智化水平的持续提升，服务消费领域的鲍莫尔病有可能部分得到治愈。

       二是数智技术对服务过程的渗透将改变服务消费的价值。数智技术使服务消费者正在走向产消合一。服务过程需要消费者的深度参与，通过数智技术的应用，消费者可以全方位参与服务生产过程。例如，在视频生产领域，在人工智能的辅助下，生产门槛大大降低，这提高了消费者生产视频的热情。可以预期，未来消费者生成的视频内容还将进一步增加。数智技术应用还使服务消费过程变得可视化、可社交化，提高了服务消费的社交价值与符号价值，使服务消费过程具有了“连接价值”。从未来发展来看，以社交媒体为中心的消费将持续增长，对消费的影响越来越大。

       三是数智技术全面渗透，推动服务消费场景持续创新。扩展现实技术将进一步拓展消费的空间，使赛博空间与现实空间进一步融合，将在旅游、娱乐、购物等多个场景中得到应用。美团数据显示，2025年第一季度，“人工智能”搜索量同比增长44%，“无人机表演”搜索量同比上涨40%。

       四是数智技术挖掘消费新需求，促进服务消费发展。数智技术能够解决服务消费发展过程中的信息不对称问题，提高供需匹配效率，从而扩大服务消费规模。以家庭服务为例，在家庭小型化、老龄化背景下，加上“三孩”政策的影响，家政服务需求旺盛。但是，在家政服务消费过程中，存在信息不对称、价格不透明等问题，从而导致消费潜力还没有充分发挥出来。数智技术的深化应用将推动这一类服务消费快速发展。

       （三）服务内容创新化，实物消费与服务消费深度融合

       “十五五”服务消费并不单纯是现有服务消费规模的扩大，而是消费内容的持续创新。在“十五五”时期，除了大量基于技术创新的新服务消费场景外，与人的情感需求、精神需求等相关的服务内容将进一步拓展，从而扩大服务消费。

       以宠物需求为例，随着收入增长与消费升级，宠物消费作为一种典型的情感消费与服务性消费，有效填补了现代人的关系真空，转化为一种特殊的社会资本投资。派读大数据平台发布的《2025年中国宠物行业白皮书（消费报告）》显示，2024年我国城镇宠物（犬猫）主达到了7689万人，同比增长2.4%；2024年国内城镇犬猫消费市场规模达到3002亿元，同比增长7.5%，2015-2024年年均复合增长率为13.3%，预计2025-2027年市场规模增速将保持在10%以上。同时，与宠物相关的健康管理、心理咨询、网络直播、娱乐比赛、宠物殡葬等新业态快速发展。

       服务消费内容创新的另一个方面是实物消费与服务消费的融合化。以体育消费为例，截至2024年底，我国人均体育场地面积超过3平方米，这为推动体育服务消费打下了良好基础。2024年，社区运动会等群众身边的赛事活动约31.7万个，体育产业总规模达3.89万亿元，预计全年体育产业增加值超过1.6万亿元，占国内生产总值（GDP）的比重达到1.2%。体育服务业在体育产业中占据了主导地位。国家统计局的数据显示，2023年，体育竞赛表演业、体育健身休闲业等体育服务业增加值在全部体育产业中的比重达到72.7%，呈现持续提升的态势。而体育产业中的户外运动、冰雪运动等，还可带动旅游等相关服务消费。2024年，我国户外运动线上消费约2亿人次，消费总额超3000亿元；水上运动参与人数突破1.2亿，产业规模达到4386亿元，同比增长18.7%；钓鱼爱好者约1.5亿人；冰雪产业规模达到9700亿元，自2020年以来年均增长26.3%。这些户外运动以及传统的竞技表演，带动了体育旅游的快速增长。例如，2025年江苏省城市足球联赛（苏超）通过与旅游业的深度融合，带动了整个城市服务消费的增长。2024年与体育相关的旅游产业规模为1.79万亿元，增速为27.6%，是体育产业中增长最快的子行业之一。同时，体育消费还将带动运动服装、器材、场馆等各种实物消费。可以预期，在“十五五”时期，体育服务消费仍将保持快速增长。以健康服务为例，健康服务不仅包括保健品、健康设备设施等实物消费，更包括健康咨询、体重管理、运动指导、健身等多方面的服务消费。以泛娱乐体验消费为例，各类网红打卡的兴起，拓展了旅游消费的空间与模式；而线上线下联动的各类演出活动，更是激发了消费者的参与热情与消费热度。

       我国汽车、家电、住房等各个领域的实物资产存量日益增加，与这些实物相关的服务消费也将快速增长。截至2024年，全国机动车保有量达4.53亿辆，其中汽车3.53亿辆，每千人汽车保有量超过250辆。这将带动汽车维修与保养、汽车金融、出行服务等相关领域的快速发展。另据测算，截至2023年底，中国城镇住房存量约3.74亿套，达335.5亿平方米。这些住宅中有相当一部分房龄较老，对维修、保养、更新、物业管理等服务有较大需求。

       （四）服务消费走向个性化与多元化

       服务消费高质量发展不同于实物消费，由于其需求的分散性，服务消费难以出现实物消费那种排浪式的消费，在“十五五”时期，服务消费将更加个性化与多元化。

       以Z世代（指1995-2009年出生的一代）为代表的年轻消费者，在服务消费上的需求有着鲜明的特色。Z世代成长于互联网时代，对网络相关的服务消费情有独钟。无论是网络娱乐，还是前沿的XR沉浸式体验，他们都勇于尝试。数智化赋能的消费新场景将快速发展，基于游戏、音乐、配音、盲盒、潮鞋、汉服、JK制服、萌宠剧本杀、玩伴扩列等兴趣圈子形成了线上社交乐园，人工智能相关的服务消费，将获得较快的发展。兴趣消费是Z世代消费的另一个特征。蕴含兴趣、悦己等情感特征的消费将在消费盘子里占据越来越重要的地位。近年来兴起的潮玩、动漫、游戏、宠物等，都与兴趣相关。这带动了“情价比”消费的兴起。“情价比”指消费者在进行消费决策时，不再仅注重性能与价格的权衡，而是更重视消费过程中的情绪价值与体验感，通过消费行为满足心理需求与情感共鸣。“情价比”消费将带动以实体门店为载体、融合潮流文化与热门IP、能够带来沉浸体验与情绪价值的“小而美”新业态兴起。

       Z世代服务消费还受到社交媒体的影响，以社交媒体为中心的消费仍将快速增长。例如，在餐饮场景，“漂亮饭”（泛指摆盘精美的高颜值餐饮）风潮兴起，成为Z世代消费的新风潮。美团数据显示，2025年第三季度“漂亮饭”在大众点评平台的月均搜索频次接近400万次，较2025年第二季度环比增长101%，较2024年同期增长近30倍。有意思的是，Z世代对复古消费有着浓厚的兴趣。美团数据显示，2025年第一季度，休闲娱乐品类中提及“复古”的评论数量同比增长高达87%。

       银发族对服务消费的需求与Z世代显著不同。对年龄较长的银发族而言，由于身体机能的衰退等自然原因，医疗服务、护理服务、养老服务等正在成为刚需。随着需求升级，这些刚需将从生存型照料向发展型康养转型。此外，由于老年个体的时间机会成本较低，他们对时间密集型的服务，如文化、娱乐、旅游等方面的消费将持续增长。

       而从1965-1995年出生的消费人群来看，这部分人构成中国新中产的中坚力量。他们更追求精神层面的享受。文化、旅游、娱乐、社交等方面的精神消费将受到新中产的追捧。新中产大部分处于子女正在受教育阶段，对教育的需求也非常旺盛。新中产在固定资产方面存量较大，对与固定资产相关的汽车服务、住房服务等的需求也将持续上升。由于新中产普遍处于事业上升期或者顶峰期，他们的时间机会成本较高，因此对便利服务、即时消费的需求将持续增长。商务部国际贸易经济合作研究院发布的《即时零售行业发展报告（2024）》显示，2023年我国即时零售规模达到6500亿元，同比增长28.89%，预计2030年将超过2万亿元。截至2024年12月，我国网上外卖用户规模达5.92亿人，较2023年12月增长4777万人，占网民整体的53.4%，市场规模超过1.6万亿元。

       三、服务消费存在的结构性矛盾与挑战

       我国服务经济近年来快速发展，2024年服务业增加值占GDP的比重已超过55%，成为国民经济的主导力量。然而，我国服务消费的结构性矛盾仍十分突出，无论在制度供给、市场供给还是需求端，都存在明显的体制性、结构性和行为性约束，制约着服务经济发展。

       （一）制度性堵点制约市场活力释放

       一是行业准入壁垒仍然存在。虽然近年来中国不断推进“放管服”改革，部分服务行业如金融、教育、医疗、文化等领域的市场准入有所放宽，但现实中仍存在隐性壁垒。一些行业在名义上开放，实质上仍由行政许可、资质认证和隐性垄断所支配。例如，民营资本进入医疗、教育、养老、文化、金融等行业时，往往面临繁杂的审批程序与严格的资质要求，这导致社会资本难以充分参与高质量服务供给。这种有限开放形成了典型的制度性摩擦，抑制了服务供给侧的竞争活力。一方面，过高的准入门槛使得潜在进入者望而却步，降低了行业效率；另一方面，存量企业享受政策庇护，缺乏创新与改进动力，不能满足消费者的需求，不利于扩大消费。

       二是监管体系面临挑战。一方面，多头监管与监管不统一问题仍然存在。跨界融合产生的新业态（如“互联网+医疗”“数字文娱”）普遍存在监管主体分散、职能交叉的现象，容易形成监管空白或重复监管，增加了市场主体的合规成本。例如，文化娱乐业由文化和旅游部门监管，网络平台服务又归属工业和信息化部或中央网络安全和信息化委员会办公室，不同部门之间信息壁垒显著，缺乏统一的监管框架。此外，地方政府在执行中央政策时存在选择性与差异化，进一步加剧了地区间监管标准的不平衡。以养老服务为例，不同地区的机构设立标准、收费政策和服务规范存在显著差异，导致行业难以形成全国统一的质量基准和信用体系。另一方面，监管体系存在滞后性。服务消费门类多、创新快，相关政策及监管体系往往难以跟上现实的发展。在现实中，往往出现两种情况：一种是以现有的监管方式来管理新的模式，另一种是以创新的名义逃避监管。在第一种情况下，监管政策可能会对新的行业或模式带来不利影响。例如，在我国网约车行业发展的早期，监管部门以原有的出租车监管模式来对其进行监管，这给行业发展带来了不利影响。第二种情况可能会导致行业创新过程中出现众多乱象。例如，在“互联网+健康”领域，一些电商平台医药专区及社交平台上频现“神药”“神医”广告，这些广告甚至打着健康科普等知识传播的幌子，进行各种虚假宣传或者夸大宣传，造成了消费环境的混乱，影响了正常消费的增长。

       三是标准滞后或缺失。服务消费在本质上是一个体验过程，质量评估依赖消费者的主观感受。服务消费形态多样，涉及的行业众多，在数智技术的渗透下，服务模式持续创新，这些都对服务消费的标准体系、质量规范、制度环境等提出更高的要求。在现阶段，很多服务行业仍处于快速发展过程中，这些行业涉及不同的利益主体，其标准建设、质量规范等面临着不同利益主体的博弈。以外卖行业为例，其服务主体涉及平台、餐饮店、骑手等多个主体，不同主体、不同环节对质量标准与规范的要求都不一致。在实践中，盲目要求骑手更快送单带来了交通隐患等社会问题。这需要在综合考虑众多主体的情况下，进一步完善其质量标准体系。还有一些新兴行业，其质量标准体系还未建立，这不利于进一步扩大消费。以直播电商为例，由于质量标准体系不够完善，不少主播以数据造假等方式欺诈品牌商；还有一些直播间存在虚假宣传、以次充好等情况，也影响了消费者的体验。

       （二）供给端陷入“低水平均衡陷阱”

       尽管我国高技术服务业投资增长较快，但整体供给质量仍有待提升，“低水平均衡陷阱”普遍存在。在医疗、教育、养老、文化等典型行业，优质资源集中在一线城市与大型机构，形成高端稀缺、低端过剩的结构性失衡。中低端服务的同质化竞争严重，价格战频发，质量提升缺乏有效激励。这种供给结构的失衡使得消费升级需求难以得到满足。居民愿意支付更高价格以换取高品质服务，但市场上相应的产品稀缺，造成“有需求无供给”的尴尬局面。《2024年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2024年底，全国养老机构和设施达40.6万个，床位799.3万张，护理型床位占比达65.7%。按此计算，千名老人拥有的养老床位数仅为25.8张，远低于日本等国的水平。在实际运行中，养老机构的平均入住率不足50%。一方面，大量养老需求未能得到满足；另一方面，养老服务床位空置。这种情况说明养老服务存在明显的结构性错配问题。夏杰长和罗敬蔚将这个现象称为养老服务业的“低水平均衡陷阱”。值得关注的是，在服务消费领域，这种“低水平均衡陷阱”不只存在于养老领域。在托育领域，虽然潜在需求旺盛，但托育机构实际使用率仅为46.7%。在高等教育领域，民办学校招生难问题已初现端倪。当前，全国共有高等学校3117所，其中普通高等学校2868所，含本科学校1308所，高职（专科）学校1560所，成人高等学校249所。一方面，部分高等学校已出现招生难的情况；另一方面，仍有大量的学生花巨资出国留学。根据欧美同学会和全球化智库编写的《中国留学发展报告（2024-2025）》，2022年，中国有105.2万名留学生在境外学习。

       形成上述“低水平均衡陷阱”的原因是多方面的。一是专业人才匮乏。服务经济的核心在于人，但中国服务业长期存在人才结构性短缺问题。当前中国现代服务业的人才供需矛盾十分突出。据人力资源和社会保障部的数据，我国技能人才总量已超2.2亿，其中，高技能人才超过7200万，占技能人才的比重约为33％。这一比重虽然较十年前显著提高，但相较于现代服务业对复合型、创新型和数字化人才的需求，仍存在较大差距。特别是在信息技术、健康养老、文化创意、金融服务、现代物流等新兴领域，具备跨学科能力和服务创新意识的专业技术人才供给明显不足。二是企业创新能力弱与品牌化程度低。中小服务企业受限于资金、技术和人才，研发投入不足，技术与商业模式创新乏力，大量进行同质化竞争，难以通过创新实现差异化发展和品牌溢价。在品牌方面，服务消费涉及的服务供给领域点多面散，有影响力的连锁品牌还没有形成，导致品牌化程度整体偏低，消费者对服务的认知往往停留在个体体验层面，缺乏对企业品牌的长期信任。

       （三）需求端消费潜力未能充分转化

       在需求侧，居民的消费潜力由于多种因素制约，未能充分有效地转化为现实消费行为，集中体现为“不敢”“不愿”和“不便”。

       一是居民不敢消费的心态较为普遍。服务消费具有一定的弹性，容易受到消费预期、收入预期、就业预期等各种因素的影响，这将影响服务消费的可持续性。当前，我国居民预期偏弱。中国人民银行发布的《2025年第二季度城镇储户问卷调查报告》显示，二季度居民就业感受指数为28.5%，比上季度下降1.8个百分点；超过一半的居民（53.7%）认为就业“形势严峻，就业难”或“看不准”；收入感受指数为45.0%，比上季度下降1.2个百分点，自2023年一季度以来已连续九个季度低于50%。预期偏弱促使居民形成强烈的预防性储蓄动机，从而挤占了当期服务消费的空间。中国人民银行数据显示（表7），2016-2024年，我国居民储蓄存款余额从不到60万亿元增加到150余万亿元，增量超过90万亿元；尤其是在2020-2024年，居民储蓄存款的增量接近60万亿元。而在服务消费方面，2025年上半年，全国居民人均服务消费支出同比增长4.9%，占居民人均消费支出的比重为45.5%，较2024年有所下降。

       二是居民不愿消费。服务消费不同于商品消费，其质量具有高度的信息不对称性和主观体验性。当前我国部分服务市场存在“劣币驱逐良币”现象，企业以低价、虚假宣传等手段吸引消费者，服务质量却难以保证。根据中国消费者协会的数据，2024年受理的消费者投诉中，服务类投诉占比高达34.4%，生活服务、互联网服务、教育培训服务、文化娱乐体育服务与销售服务位居投诉量前列。消费者在权益受损后往往面临维权困难。维权流程复杂、服务过程证据难以固定、损害赔偿机制不完善等问题，进一步削弱了消费者的服务消费意愿。广东省消费者委员会发布的报告显示，售后、合同和质量投诉量占比高达87.93%。这种普遍存在的信任缺失，导致消费者“理性退缩”-即使有消费意愿，也因风险顾虑而减少交易频率。这不仅影响市场规模扩张，也使优质企业难以建立声誉优势。

       三是部分居民不便消费。我国城乡、区域间的服务供给差距依然显著。当前，在农村和欠发达地区，基础设施与公共服务体系建设相对滞后，市场化服务体系尚未形成有效覆盖。以教育为例，城乡之间的公共服务投入和人力资源差距明显。2007-2019年，农村小学与初中生均一般公共预算教育经费与城市的比值分别由0.98下降至0.83和0.71，这意味着农村学校获得的财政投入显著低于城市学校。此外，教育部的数据显示，2021年全国义务教育阶段教师中本科及以上学历比例为81.02%，而农村地区仅为76.01%。这表明农村教师队伍整体素质仍有提升空间。这一系列差距不仅反映在教育领域，也体现在医疗、养老、文化服务等方面。国家统计局和多地政府工作报告均显示，农村地区的医疗卫生资源、文化娱乐设施和老年照护机构数量明显少于城市地区，服务的可及性与质量难以满足日益增长的消费需求。基础设施薄弱和服务供给不足，使得农村居民即使具备消费意愿，也往往难以获得便捷、高质量的服务，从而导致“有意愿而无条件消费”的现实困境。城乡服务供给不均衡不仅限制了服务消费的地理覆盖面，也削弱了服务经济整体的效率与潜力。

       四、“十五五”时期推动服务消费高质量发展的政策建议

       服务消费与实物消费的一个重要不同之处在于，服务消费对制度、政策等要素具有更高的依赖性。在“十五五”时期，为了推动服务消费高质量发展，本文提出以下四个方面的政策建议。

       一是消除服务供给过程中的制度性堵点，优化与服务消费相关的税收政策，以税收为手段优化服务供给。针对服务供给中存在的市场准入壁垒与监管体系不完善的问题，要根据党的二十届四中全会精神，通过加强对存量政策的评估，对不利于服务供给的政策进行清理完善，从而消除服务高质量供给的堵点。从税收上看，我国服务消费相关的促进性税收政策主要集中在教育、养老、托育等基本民生服务领域，文化、旅游、体育等服务方面也有部分税收优惠政策。这些税收政策往往集中在普惠性的服务领域。如前所述，当前我国服务消费供需矛盾的一个重要问题是“低水平均衡陷阱”，在保基本的普通服务领域，供给已基本能够满足需求，市场上短缺的是优质、个性化的服务。这一类服务往往需要高素质的劳动力，劳动力成本在总成本中的比重较高，而现行的服务业增值税政策对这一类服务是不利的。因此，在新一轮财税改革中，要考虑服务消费的特点，有针对性地对服务业领域的增值税进行优化，从而提升服务供给水平，推动服务消费走出“低水平均衡陷阱”。

       二是通过财政支出结构的调整，形成有利于服务消费的社会环境。既往关于财政支持服务消费的政策措施，往往局限于以财政资金直接补贴消费者，从而刺激服务消费。例如，各地以财政资金发放的旅游消费券、餐饮消费券等。从总体消费来看，提升公共服务水平有利于提高消费水平，尤其是农村的消费水平。进一步研究表明，以财政支出“投资于人”，对促进服务消费具有重要意义。胡东兰等发现，财政支出结构的社会偏向性能够促进居民服务消费，对交通通信消费的促进作用最强，医疗保健消费、教育文化娱乐消费次之，最后是生活用品及服务消费；政府教育支出、社会保障和就业支出对居民服务消费的促进作用显著。中国（海南）改革发展研究院课题组和迟福林指出，2019年我国人均社会性支出为1114.42美元，仅为OECD国家在同等发展水平时的55%，占人均GDP的比重仅为10.9%，这对我国服务消费高质量发展形成了制约。因此，在“十五五”时期，要通过加大财政支出“投资于人”的比重，增加教育、社会保障、就业、医疗等方面的财政支出，从而营造更为良好的服务消费环境，改善居民预期，释放服务业需求。

       三是扩大服务消费领域开放，加快形成高水平服务供给体系。扩大开放对提升居民服务消费有多方面的影响，既可以通过直接引进高水平的服务，也可以通过引进与服务相关的技术和设备提高国内服务水平，还可以通过促进服务领域的竞争提高服务水平。现有的政策关注到了高水平开放对服务消费的促进作用。例如，2025年9月，商务部等九部委发布的《关于扩大服务消费的若干政策措施》提出，“推动互联网、文化等领域有序开放”“扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”。从未来发展看，要在深入研究的基础上，进一步扩大生活性服务业的开放，提高服务供给水平，满足国内对高品质生活服务、创新服务、差异化服务的需求，从而更快地走出“低水平均衡陷阱”。

       四是增强促服务消费政策的一致性，形成商品消费与服务消费互促的局面。现有的促服务消费政策之间存在不少不一致之处，例如，在鼓励服务消费的同时，在教育培训、健康、文化、旅游等领域，存在着不少政策制约因素。促进商品消费与促进服务消费的政策之间也难以协调。例如，“以旧换新”可能会对售后、维修、二手消费等领域形成制约；又如，在促进体育消费的同时，要同步推进场馆修建、设施建设、运动装备等相关实物领域消费。此外，可从硬件环境方面为服务提供者提供补贴，提高其服务品质，进而扩大服务消费规模。例如，支持包括餐饮在内的服务行业商家购置数字化经营设备，或为门店购买装修材料、购买装修服务等提供补贴。减少服务消费相关的限制性措施，审慎出台可能影响行业发展的收缩性政策，秉持包容审慎监管原则发展新兴业态，做好具体政策的事前、事中和事后评估。例如，适当放宽重点城市临时外摆限制，支持特色市集、文创摊位等灵活经营。开放部分城市公共空间用于举办公益性演出，允许人们进行滑板、轮滑、羽毛球等运动。总之，应通过政策上的一致性，推动商品消费与服务消费互促。

       来源：中国社会科学院旅游研究中心 作者：李勇坚，中国社会科学院财经战略研究院研究员，博士生导师

       原文刊载于《当代财经》2025年第12期